建议立法犬浪流决解决流浪犬

按/阿西叶 审/Cherry 编/老夏

一、案由

我们生活的城市和校园有很多流？态常复恢心人让浪犬，因为发生过流浪犬咬人事件，小区和校园的流浪犬多次被抓捕，有的被杀。通过网上信息，以 “流浪犬 杀 2022年” 为关键词的网络搜索有462000个结果，2023年1月报道某女两年杀死700只流浪犬，2022年12月报道4人毒死89只流浪犬，9月某地保安毒死11只流浪犬，另一地保安打死一只在喂奶的流浪犬……流浪犬到底应该如何处理处置才使人类对之无忧？才是科学合理，对人类无威胁并且不违背道德和生物共存原则？才让人心恢复常态？

《2021年国内宠物行业白皮书》显示，来自官方留检所和救助站统计，不包括未被救助和栖居在农村的流浪犬，2021年流浪犬数量高达4000万只。流浪犬活动在居民区、学校、公园、大街小巷等区域，除妨碍交通、破坏财物、粪便污染、噪音扰民外，还常伤人、传播人畜共患疾病，给人民的正常生活、生命财产安全、市容和社会治安等带来非常大的危害。流浪犬问题早已不是某个区域某个国家的问题，而是全球关注并致力于解决的重大问题。

流浪犬主要来源于宠物犬走失、被遗弃或受惊吓逃离主人，其变成流浪犬后未经绝育而无节制繁殖，致使数量越来越多。所以，流浪犬的存在及其数量增长与宠物犬主人的责任心、文明素质和社会公德心有直接关系，不同城市对流浪犬的处理处置方式也反映了各地社会文明发展程度和公民道德水准。 尽快合理处理、处置流浪犬，从根本上解决流浪犬问题迫切需要立法支撑。

二、关于流浪犬问题的管理措施现状

近些年我国多地出台了涉及流浪犬的地方性法规(如《文明养犬管理条例》)、制度和行动方案(如流浪犬专项整治通告)，但因法律效力层级低、执法力度不够、处罚设置过轻、配套设施不足等问题，导致可行性差，非但达不到预期效果，甚至存在原有矛盾激化的案例。时至今日，虽然《动物防疫法》《治安管理处罚法》《侵权责任法》等法律法规中已有涉及流浪犬的零散条款，但内容空泛(见附表)，我国尚未有一部关于流浪犬的专门法律规定。所以不论从国家层面还是地方层面，流浪犬数量增长都没有实现实质性的禁止。

三、建议

对流浪犬(或者流浪动物)问题的专门立法提出以下建议：

1、禁止杀灭

流浪犬和野生动物一样，是大自然的产物，生态系统的一员，本着生物平等原则、社会善风良俗以及人道主义，应禁止杀戮、安乐死等粗暴简单的方式。对于疾病或受伤无法治疗的流浪犬，安乐死应由专业兽医实施最快最小痛苦的方法。

2、送救助站或收容所不宜作为长期手段

近些年多地实施了流浪犬专项整治行动，捕到的流浪犬被送到救助站或收容所。但国内现有的救助站和收容所主要是由爱心人士自发组织，其资金多来源于社会捐助和发起人的个人投入，非常有限。流浪犬防疫、绝育、治病成本高，饲料购买、冬季防寒等经费往往都捉襟见肘。出于人道主义的个人行为固然体现了中华民族善良美德，但无法控制流浪犬规模的扩大和造成的社会安全影响，对流浪犬的处理处置不能单纯依靠民间组织的救助。如果长期依赖于救助站或收容所，流浪犬生存难以保障，同时还会继续繁殖，数量继续增加。

3、尝试TNR法试点

TNR方法于2018年诞生，能使流浪犬数量显著下降，具体流程是抓捕(Trap)――全面绝育(Neuter)――注射疫苗――剪耳做标记――领养和放归(Ｒeturn)，国内外实践效果都较好，但有弊端，建议先试点。

4、立法，完善现有的法律法规

针对流浪犬进行专门立法，在立法的基础上对当前现有的法律法规和管理制度进行修改、补充和完善。现对现有的法律法规提以下建议：

(1)针对当前地方现有的文明养犬管理条例，补充传染病登记和治疗记录、死因登记并注销、绝育登记、不同犬型生育次数、生育数量限制、生育前备案、生育的幼犬)抚养或转赠计划、生育后登记、转赠信息登记、幼犬死亡登记等内容；补充定期检查内容，检查宠物是否做绝育、超生、打疫苗或打了何种疫苗、幼犬生育登记、幼犬是否转赠或做其它何种处理等；

(2) 鼓励群众发现弃养宠物犬行为积极举报，对弃养者给予惩罚（参照如德国、波兰等流浪犬管理较成功的国家做法）；

(3)流浪犬专项整治活动中抓捕和运输以尽量减少其身心痛苦的方式，尽量不致其受伤或惊吓；

(4)送到救助站或收容所的流浪犬要及时做传染病检查，以防传染其它流浪犬；

(5)设置流浪犬收容后维护条款，也可称流浪犬福利条款。地方政府对救助站和收容所每年给予一定资助，确保满足流浪犬免疫、绝育和温饱等基本生活条件。对于流浪犬送救助站或收容站，由流浪犬所在地块的管理部门做免疫、绝育并给予一定资助(可促进相关管理部门从源头控制力度)；

(6)救助站和收容所构建会员制，宠物主人可成为会员，将自己的宠物送养或寄养，缴纳会费或捐赠。

5、建立多部门联防联控机制

成立由公安局、城市管理执法局、农业农村局、卫健局、市场监管局、社区居委会和街道办事处、动物协会、融媒体等多单位组成的专项整治组，建立多部门联防联控机制。

（1）城管局：负责牵头流浪犬管理的监督检查、协调联络、综合分析等。

（2）公安局：依法查处因养犬干扰他人正常生活、放任犬只恐吓他人、驱使犬只伤害他人的治安案件和刑事案件；依法处理整治过程中遇到查处无证养犬、饲养烈性犬和大型犬引起暴力抗法、阻碍执法工作等的行为。

（3）农业农村局：负责监督流浪犬的免疫、检疫工作，犬只收容中心防疫条件督导工作，监管养犬人或者管理人对犬尸的无害化处理。

（4）市场监管局：负责依法办理涉犬经营单位登记，依法对犬类经营单位涉流浪犬的经营活动进行监督管理，对犬类经营单位涉流浪犬的收费进行统一规定，对涉犬经营单位违反市场监管法规的经营行为进行查处。

（5）卫健局：开展狂犬病预防控制知识的宣传教育工作，做好狂犬病疫情监测及犬传播疫情处理；保障人用狂犬疫苗的供应，做好被犬伤人员的伤口处理及狂犬疫苗的使用。

（6）社区居委会和街道办事处：负责管辖区宠物犬信息管理，负责宠物犬出生与死亡登记、生育、户口转移、防疫等具体事宜，及时向城管局和动物协会报告管辖区流浪犬信息，协助城管局和动物协会救助及送收容所。

（7）融媒体和动物协会：全方位、多层次、多渠道开展文明养犬相关宣传教育工作，教育引导广大群众爱护流浪动物妥善安置流浪动物的公德品质；宣传专项整治工作，发动广大群众积极举报违规养犬行为，自觉参与犬类监督管理。

附表：与流浪犬有关的国家法律法规条款

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养犬地方规定难落实执法部门不统一

文明养犬需要全国性立法引导

养犬地方规定难落实执法部门不统一

养犬地方规定无法真正落实，源于两个绕不过去的门槛，即执法部门不统一和执法人员不作为。一方面，责任划分不明导致执法部门积极性不高，执法水平受限；另一方面，强制执法容易引发极端事件，执法人员在执法时存在顾忌，导致执法力度偏弱。

□　本报记者 蒲晓磊

□　本报实习生 李 珂

“我在北京的老师接诊了一只食物中毒的狗，查不出有毒物质是什么，但根据中毒后的表现来推断，很可能是误食了异烟肼。”河北省石家庄市安诺动物医院的医生白昊突然意识到，用异烟肼毒狗的做法离自己这么近。

近日，微信朋友圈被一篇名为《遛狗要拴绳，异烟肼倒逼国内养狗文明进步》的文章刷屏。文中提到，异烟肼是一种用来治疗结核病的常见药品，对人体无害，却会对犬只造成致命伤害，药物会损害犬只的神经系统功能从而造成呼吸衰竭。此前，俄罗斯曾大规模使用异烟肼毒杀流浪狗。

文中提出的方法，很快就被人应用到了现实中。有媒体报道，8月初，北京世纪坛附近有宠物狗误食被恶意投掷的毒香肠，仅15分钟便毒发死亡。

国内社会科学院法学研究所研究员支振锋认为，异烟肼毒狗事件成为舆论热点并非偶然，是社会对不文明养狗行为不满情绪的一次大爆发，“不束犬链、不打疫苗、不登记注册等不文明养狗行为，一直在激化着矛盾，发生这样的冲突在所难免”。

华南理工大学法学院副教授董文蕙近日在接受《法制日报》记者采访时指出，推进文明养狗不能以暴制暴，必须通过法律途径解决问题，建议立法规范养犬人的行为，明确养犬人的看管义务，细化养犬人的法律责任。否则的话，人狗冲突会上升到人身攻击，甚至引发更严重的治安犯罪事件。

养犬人应履行看护责任

在北京市朝阳区某小区对面的花园，到了傍晚，经常有附近的居民在这里散步，其中有不少遛狗的人。记者注意到，很多居民为了方便，往往不对犬束犬链，而是任由自家犬只随处乱跑，很多路人见状只能远远地绕道走开。

“我们家狗胆子小，见人都躲在我身后。”

“我们家狗特别乖，从来不咬人。”

“出来遛狗还不让它撒欢跑，拴狗绳多憋屈啊。”

记者在小区花园内随机采访了几位狗主人，他们讲出了各自不束犬链的理由。

几乎在每个养狗的地方，都有这样的情形发生。

家住河北省邯郸市的薛文倩，前不久被邻居家的泰迪犬咬伤，打了五针狂犬疫苗，花了将近四百元钱。在此之前，薛文倩曾经被流浪狗咬伤过一次，痛苦的经历给她留下了不小的心理阴影，从那以后见了狗都躲得远远的，但她怎么都没想到，会在自己住的小区被狗咬伤。

对于死亡率几乎是100%的狂犬病，薛文倩的恐惧并不难理解。根据国内疾病预防控制中心最新的统计，2017年全国狂犬病发病数为516人，死亡502人。

董文蕙指出，因为不束犬链而导致犬只咬伤他人的现象很常见，但不少狗主人却不认为这是一个违法事件，不愿赔偿或者仅仅赔偿狂犬病疫苗的费用，即便通过法院诉讼获得赔偿医疗费，数额也不高，更没有一起因狗咬死他人而引发刑事诉讼的案件。

“当事人只有因被咬伤产生大量医疗费用且宠物主人拒绝赔偿的时候，才会选择走诉讼程序。一般情况下，由宠物引发的矛盾不会和法律产生交集，这与当事人的法律意识淡薄有关。”董文蕙解释道。

对此，董文蕙指出，养犬人有看管犬类的法律义务，应当严格履行看护责任，一旦失责而导致狗伤害他人就应负法律责任。

正如董文蕙所说，我国的相关法律中也有相应规定，例如，侵权责任法专门设立了“饲养动物损害责任”章节，其中规定，违反管理规定，未对动物采取安全措施造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任。

投放异烟肼或担刑责

董文蕙直言，异烟肼事件能够掀起如此大的波澜，究其根本还是不文明养狗现象太多。部分民众深受其扰却求助无门，在法律缺位的情况下，异烟肼的出现，犹如一粒火星一样，引爆了这些人早已积蓄多时的不满情绪。

支振峰同样认为，大部分养犬户做不到给狗拴绳、打疫苗、登记注册，不文明养犬得不到规范与惩处。长此以往，矛盾不断累积，任何一个冲突点都可能引起大家的焦虑、不安和愤怒，异烟肼事件就像是压倒骆驼的最后一根稻草。

“ 部分爱狗人士非法聚集并以极端手段进行社会活动，甚至对他人的生命、财产造成威胁，也是造成社会大众反感养狗的重要原因。”支振峰补充说。

在董文蕙看来，异烟肼并不能从根本上解决恶犬伤人的现实困境。而且，投放异烟肼毒杀犬类是私力报复，需承担法律责任。

董文蕙说，尽管不束犬链的狗在公共场所逗留、奔跑具有伤人的危险，但饲养犬只的主人对狗具有所有权，亦即狗具有财产属性，毒杀狗的行为侵犯了狗主人的财产权。

“在狗购买价格不高的情况下，毒杀狗的行为构成民事侵权，需要承担损害赔偿责任；如果狗的价格昂贵，故意投放异烟肼毒杀狗的行为，则可能构成刑法上的故意毁坏财物罪，需要承担相应的刑事责任。”董文蕙说。

董文蕙同时强调，在失去控制的恶犬围扑、撕咬人类等危险的情形下，将狗现场打死或者投放诱饵将其毒死，属于实行正当合法的“紧急权”，无需为此承担任何责任。

我国并非没有养犬规范，北京、上海、广州等城市都出台过养犬管理规定，济南创造性地提出“养犬积分制”、西安规定3次遛狗不拴绳就会被列入“黑名单”……然而这些规定往往成为一纸空文。狗主人养狗对管理规定常常无视，甚至怀有抵触情绪。

河南省平顶山市的张星雨，有一只养了12年的博美犬，她和家人每次出门遛狗前都会仔细检查束犬链是否牢固，这不仅是为了照顾其他人的感受，也是为了狗的安全着想。在她看来，养狗的问题没必要上升到法律层面，也不好操作，“有人来查的话，就把狗藏在家里，等风头过了，再出来遛”。

对于这一观点，董文蕙并不认可。董文蕙指出，不文明养狗行为、其他群体与养狗者之间冲突等现象之所以屡禁不止，根本原因正是由于缺乏明确的法律规定，虽然不少地方出台了相关规定，但基本上都只是设立义务却不涉及惩罚或惩罚力度不足。

建议进行统一立法

在董文蕙看来，投放异烟肼毒狗的方法并不可取，但仍然在社会上引起了众多人的共鸣，这足以凸显出双方矛盾的尖锐程度。 为了彻底解决这种问题，相关立法工作必须抓紧进行。

“狗咬人的问题如果处理不好，很容易就会上升到养犬人与反对者之间的人身攻击，更有甚者还会引发暴力冲突，进而造成严重的治安犯罪事件。所以说，这不是一件小事，不能被忽视，必须在法律范围内解决。”董文蕙说。

董文蕙认为，狗的问题其实是人的问题，解决养狗问题的关键还在于规范养犬人的行为。

“ 相关法律法规对养犬人的处罚力度过轻，几十元甚至上百元的罚款显然不会对养犬人造成实质性的打击，因此必须加大对养犬人的处罚力度，提高法律的威慑力。”董文蕙说。

支振峰认为，养犬地方规定无法真正落实，源于两个绕不过去的门槛，即执法部门不统一和执法人员不作为。一方面，责任划分不明导致执法部门积极性不高，执法水平受限；另一方面，强制执法容易引发极端事件，执法人员在执法时存在顾忌，导致执法力度偏弱。

“养狗问题到底归谁管？是公安部门还是城市管理部门？这个问题一直没有明确的说法，而养狗问题涉及千家万户，治理需要配备很强的执法力量，但就目前来说无论是从经费、装备还是人员都做不到。而且执法容易引起执法人员和养狗户之间的冲突，因此很多执法者不敢强制执法，索性放任自流。”支振峰说。

对此，支振锋建议进行统一立法，解决上述问题。

“养犬问题属于地方事务，由地方进行立法，但在各地进行地方立法的基础上，可以考虑由国务院出台行政法规，明确统一的管理部门、增加人员和经费、虐待犬只行为的处罚细则等内容，从而对养犬涉及的共性问题、原则问题进行规范，有利于各地遵照统一执行。”支振峰说。

董文蕙则建议，我国可以借鉴英美国家制定恶犬法案的成功经验，针对养狗问题出台全国性统一管理规定，同时颁布实施细则。

英国于1991年颁布施行《危险犬类法案》并于2014年修订，严惩未履行看护责任的狗主人。在美国《饲养动物管理法》的体制下，狗作为一种特殊的财产，狗主人在饲养狗的过程中被强制设定了系列义务，比如办理狗执照、注射狂犬病疫苗、外出时必须佩戴狗链和口罩等。

“ 应当在法律中作出规定，将束犬链、打疫苗、办理养犬证等作为养犬人的基础义务，强制执行。对于不文明养犬造成的事故，不仅要求养犬人承担民事责任，对造成严重后果者还要追求其刑事责任，以保障民众的生命健康安全，震慑漠视他人安全、不负责任的养犬人。”董文蕙说。

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英国在1991年颁布施行《危险犬类法案》，并于2014年重新修订。法案强调狗主人对狗的看护责任。恶犬伤人，狗主人将面临最高刑罚5年的有期徒刑；恶犬伤人致死，狗主人可能面临最高14年的牢狱之灾。

在美国，基本上所有的州都通过了各自的《恶犬法案》，明确提出对伤人的恶犬及其主人要严厉处罚，狗主人不仅要承担罚金，甚至可入狱。

俄罗斯出台规定禁止犬类出入幼儿园和医院等特殊场所。 将狗的危险程度分为红、黄、绿三个等级，红色表示具有攻击性，陌生人请勿接近；黄色表示较为温和，需要保持距离；绿色表示危险性小，可以接近。为方便路人辨识，狗外出时必须佩带相应颜色的挂牌。

[责编：陈畅]